Lunes, 01 de septiembre de 2014

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Tributo, impuesto y haciendas autonómicas


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Finalidad de los tributos e impuestos autonómicos

La España de las Autonomías es, a la fecha de hoy, una realidad cotidiana. La mayor parte de los servicios que antes prestaba el Estado, incluidos los más esenciales como la asistencia sanitaria o la educación, se prestan desde las administraciones regionales. Seguramente buena parte de nuestra población no concibe el Estado de otro modo, pues, por su juventud, no ha vivido otra cosa. Esos servicios suponen gastos, y esos gastos han de ser cubiertos.

La descentralización de competencias que trajo la instauración de la España de las Autonomías no vino acompañada inicialmente de una descentralización fiscal. Hasta el punto de que incluso hoy la presencia más visible en la periferia de la Administración del Estado es la de la Administración de Hacienda, a través de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

Los modelos de financiación de las Comunidades Autónomas que hemos conocido desde comienzos de los ochenta se han basado sobre todo en la transferencia de recursos del Estado a la Comunidad Autónoma. Y, en particular, en la calculada, de uno u otro modo, como participación en los tributos del Estado (IRPF, Impuesto sobre Sociedades, IVA…) o en la cesión del producto de impuestos de titularidad estatal.

La normativa marco de la financiación regional delimita la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan establecer nuevas figuras, inventar tributos que les proporcionen financiación adicional o que apoyen sus políticas. Así está previsto en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), recibiendo la denominación de tributos propios de las Comunidades Autónomas.

Como se acaba de señalar, la normativa general delimita las posibilidades de creación de nuevos impuestos.

  • No se pueden duplicar los impuestos estatales, que son muchos y fundamentales: en todo caso, la Comunidad Autónoma podría recargarlos.

  • No se pueden establecer impuestos sobre materias reservadas a los Ayuntamientos (bienes inmuebles, actividades económicas…), salvo sobre las expresamente previstas por la legislación local (vehículos y caza), y siempre con fórmulas de compensación o colaboración.

Es cierto, y ello no puede negarse, que, desde finales de los noventa, las Comunidades Autónomas han aumentado su capacidad normativa en lo fiscal, pues las leyes de algunos impuestos del Estado, como el IRPF, o los Impuesto sobre Sucesiones, Transmisiones, Juego, etc., se han abierto a la colaboración normativa regional. Lo que no ha significado modificación normativa alguna en la posibilidad de búsqueda de nuevos tributos.

Qué se ha hecho, qué se puede hacer

Las Comunidades Autónomas han ejercido sus competencias en la materia a lo largo de estas dos décadas.

  • Se establecieron impuestos hídricos, en el marco de muchas políticas regionales de saneamiento de aguas. Aragón, a finales de los noventa, aprobó el llamado Canon de Saneamiento, figura puesta en práctica recientemente.

  • Se establecieron impuestos agrarios, en particular en Andalucía, Extremadura y Asturias.

  • Se trató de gravar la renta de los residentes en Madrid.

  • Se establecieron tributos sobre el juego, en concreto impuestos sobre el bingo o sus premios, en muchas Comunidades, e incluso sobre las Loterías, en Baleares.

  • Se estableció en Canarias un impuesto sobre combustibles.

  • Se estableció un impuesto sobre la caza en Extremadura.

  • Se han establecido algunas exacciones urbanísticas, destacando un impuesto sobre solares sin edificar en Extremadura.

  • Se han establecido impuestos sobre las grandes superficies comerciales, como el impuesto catalán.

  • Se ha establecido un impuesto sobre depósitos en entidades financieras en Extremadura.

Sin embargo, la materia del momento es la ecológica. Existen o han existido impuestos que gravan la contaminación o las instalaciones contaminantes en Comunidades como Baleares, Extremadura, Castilla-La Mancha, Murcia o Madrid. A la finalidad ecológica se tratan de adscribir figuras tan controvertidas como el impuesto turístico de las Islas Baleares. Nuestra Comunidad ha estudiado la posibilidad tanto en el ámbito pirenaico (borrador del proyecto de Ley del Pirineo) como fuera de él y con proyección general.

Como se ve, se trata tanto de figuras cuya finalidad es directa e inmediatamente recaudatoria como otras que, además de generar recursos, persiguen otros fines protegidos o de interés general. Se habla entonces de impuestos con fines extrafiscales.

Desarrollo y resultados de la investigación

La investigación jurídica sobre los tributos regionales existentes y sobre los que se puedan establecer en el futuro no es una prospección sobre pozos o minas fiscales, que corresponde mejor al campo de la economía pública.

La investigación realizada y por realizar ha perseguido y estudia:

  • la delimitación de la fiscalidad regional resultante de la Constitución, los Estatutos y la LOFCA, que está construida sobre preceptos vagos y ambiguos susceptibles de múltiples interpretaciones;

  • si las figuras existentes encajan o no en los parámetros fijados por aquellas normas;

  • los numerosos conflictos planteados al respecto, sobre todo entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas. El impuesto, téngase en cuenta, se contiene en un instrumento normativo, de manera que las discrepancias acerca de sus contenidos han de resolverse a través de procedimientos judiciales sobre su adecuación al ordenamiento. Al recogerse en Leyes de los parlamentos regionales, los conflictos se sustancian ante el Tribunal Constitucional. Pues bien, si la litigiosidad sobre las normas tributarias es alta, sobre las regionales puede afirmarse que ha sido y es elevadísima, siendo escasas las figuras que han podido eludir un recurso;

  • la posibilidad de que prospere cualquier nueva iniciativa; y

  • el contenido de las diversas figuras.

Un estudio global del impuesto propio autonómico, su delimitación, sus instrumentos normativos, los contenidos de las figuras existentes y los conflictos sucedidos hasta 1992 se realiza en la monografía La imposición propia de las Comunidades Autónomas (1994). También se corresponde con un estudio global el trabajo Impuestos y recargos propios en las Comunidades Autónomas (1993).

Se han estudiado figuras concretas como el recargo en el IRPF de la Comunidad de Madrid o el Impuesto Balear sobre las Loterías en La constitucionalidad del recargo del 3 por ciento sobre la cuota del I.R.P.F. en cuanto a ingreso o recurso de la Hacienda Autonómica (1991) y El impuesto balear sobre las loterías. Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1995, de 16 de febrero (1996).

Se han estudiado los problemas específicos de la utilización de un concreto instrumento normativo para el desarrollo de las competencias financieras regionales en Sobre el contenido eventual de las leyes regionales de presupuestos (1995).

Más recientemente se investiga en relación con los impuestos regionales ecológicos. En esa línea se han desarrollado las colaboraciones en los proyectos impulsados por la Comunidad Autónoma de Aragón para estudiar la posibilidad de implantar alguna figura de estas características en Aragón. Inicialmente se canalizó el estudio en el ámbito geográfico de las comarcas del Pirineo (redacción del borrador de proyecto de Ley del Pirineo), para analizar posteriormente un proyecto de imposición ecológica en todo Aragón.

La continuidad de la investigación sobre la fiscalidad ecológica regional se realiza en el marco del Curso de Doctorado de la Universidad de Zaragoza «Fiscalidad Medioambiental», en el Programa de Doctorado «Propiedades públicas y medio ambiente (Perspectivas jurídicas, económicas y geográficas)»,

Perfiles secundarios de la investigación sobre la hacienda regional

Los estudios sobre la hacienda autonómica se han completado con otras líneas. Así se ha trabajado desde el punto de vista jurídico la relación de la hacienda de las Comunidades Autónomas y en particular la aragonesa con las entidades locales.

Resultado de la investigación han sido los trabajos La hacienda comarcal (1999 y 2002) y Comunidad Autónoma y Haciendas Locales (2000). En el momento presente se están estudiando desde perfiles estrictamente jurídicos los problemas que plantea la financiación de la asistencia sanitaria aragonera.

Datos personales del investigador

Ismael Jiménez Compaired, Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Zaragoza. Facultad de Derecho. ijimenez@unizar.es Teléfono: (976)761370

Fecha Aragón Investiga: 05/08/2003